清明时节，殡葬立法再度成为媒体关注的话题。在当前公众关心的生、老、病、残等问题上，国家均已出台了相应的法律法规，唯独在“死”的方面并没有完善具体的制度。而现行的行政法规《殡葬管理条例》（以下简称《条例》）自1997年发布以来，迄今已有17年，渐渐陈旧并与社会现实脱节，却一直未能得到修订，遑论升级出台《殡葬法》。其原因何在？
《殡葬管理条例》修订案的阻力
从发布《条例》的1997年以来，中国的社会经济发生了巨大变化，殡葬改革所面临的情况也日益错综复杂。《条例》中的有关规定，已越来越难以适应社会的飞速发展。进入二十一世纪，对《条例》进行全面修订的呼声越来越高。从2006年到2009年，在民政部门的积极推动下，《条例》的修订一直被国务院列为一档立法计划。然而到了2010年，《条例》的修订却从一档立法计划退居二档；到了2011年，甚至退到了三档。《条例》修订的举步维艰，在每年的清明节前后，都会成为媒体关注的焦点。
日前，作为我国殡葬领域中唯一的国家级公益性科研机构，民政部下属的一零一研究所联合社会科学文献出版社发布了《殡葬绿皮书：中国殡葬事业发展报告(2014～2015)》（以下简称“《殡葬绿皮书》”）。
在《殡葬绿皮书》发布会上，民政部社会事务司司长张世峰发言表示，“民政部已与国务院法制办达成共识，《条例》争取在年底修订出台”，不过，他也随即补充时间并不能保证。
2014-2015年度的《殡葬绿皮书》专设“法制篇”，多位专家撰文对《条例》修订中的重点、难点问题进行探讨，共同表达了尽快加紧修订条例并促使其早日出台的愿望。
《条例》修订的难产，有着复杂的历史和现实因素。最根本的原因，是政府以及社会各界在殡葬改革的目标、路径、理念等方面的认识上依然存在不小差距，这些差距近些年来不仅没有缩小，相反还有扩大的迹象。
作为殡葬改革的推动者，政府在推行火葬上的决心是一以贯之的。不过，自1956年推行殡葬改革以来，民间对强制性火葬的反弹就从未消失过，近些年来，甚至有了增强的态势。最为明显的，就是个别地方不顾传统殡葬习俗，依然希望通过运动性的方式推行激进的殡葬改革，造成了较为恶劣的社会影响。
“相关事例，虽然只是个别现象，但所产生的影响却是很大的，这便使社会各界更加关注殡葬改革，同时也不可避免地给《条例》的修订带来了压力”，一零一研究所副研究员马金生认为，“在这种情形下，要修订出台一部政府与社会各界都满意的《条例》，着实不易。”
除了理念差异之外，还有殡葬服务设施用地的规划与使用问题。《条例》规定，各级地方政府要将殡仪馆、火葬场、骨灰堂等殡葬设施规划纳入城乡建设规划和基本建设计划。但这只是原则性规定，最终如何纳入，却难有可操作性。著名殡葬学专家朱金龙在《殡葬绿皮书》上撰文指出，殡葬服务设施常被称作“邻避设施”，很多政府官员和民众都认为殡葬设施会对城市建设产生严重影响，说殡仪馆、公墓会影响居民心情，影响景观，影响周边的房地产开发，因此不愿意把殡葬设施规划到城区，总是希望在迁建的时候把这些设施搬得远远的。这种在现实中时常发生的事情，再加上多年来的一味迁就，“邻避”已成定势，今后的规划与实施难度必定很大，亟须在立法的时候端正视听，据理力争，把殡葬设施的规划要求列入其中。
此外，墓地的使用年限问题，也是一个比较敏感的问题。《条例》要求严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限，然而使用期满后应如何处理却并没有相关规定。这不免成为了压在人们心中的一块石头。近三年来，公墓使用20年后被要求续费问题，成为了公众的关注焦点。对此，民政部社会事务司有关负责人曾经表示，一般而言，墓地使用年限为20年一个周期，特别是经营性公墓。至于是否续费如何续费，应看当时签订的合同如何规定。因为缺乏相关规定，管理部门也非常被动。与此同时，部分大城市中许多公墓已尽饱和状态，不能再开发新的墓穴。今后如何维持运营，也没有法律规定。
如何进一步有效规范殡葬服务市场，也是困扰着普通民众与有关管理部门的一大难题。民政部从2008年以后，一直明令禁止殡葬服务机构巧立名目乱收费，服务机构强制性的“一条龙”服务现象得到了有效抑制。不过，当下在殡葬消费环节，依然有一些不透明现象，亟须通过立法来遏止。
对于有着浓厚的“入土为安”情结的中国人来生活，墓地价格不断的水涨船高，在新世纪伊始就挑拨着老百姓内心中的那根敏感的弦。公墓到底是一种过渡性的形态，还是应该在人类的历史上永存？公墓特别是经营性公墓的属性究竟是以盈利为主，还是要兼顾公益？如此种种问题，都需要新修订的《条例》予以厘清。
殡葬管理的执法尴尬
现行的《殡葬管理条例》仍属于行政法规立法，存在层次较低、可操作性弱等问题。近日，《人民法院报》刊发的评论文章指出，“有着13亿人口的大国却没有一部为‘死’提供法律保障的殡葬法”，文章并呼吁加快殡葬立法转型升级。
《殡葬绿皮书》也指出，目前我国殡葬事业法治建设滞后，应强化顶层设计、推进法治殡葬，促进殡葬法出台。据民政部一零一研究所所长李伯森介绍，“现行的《条例》内容过于简单抽象，在执行中难以有效实施。”
比如，《条例》第十八条规定：“未经批准，擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔，责令恢复原状。”但是并未提到应该如何执行，因此到现实中，常常遭遇其他部门不愿合作的尴尬。
行政执法方式的局限性不仅于此。2012年以前，《条例》规定对于违规建墓，民政部门可以采取强制措施。但同年《中华人民共和国行政强制法》实施，其中规定，行政强制执行只能由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。这意味着《条例》作为行政法规，无权对强制执行作出规定。新规定删除了《条例》中“拒不改正的，可以强制执行”的条目，意味着违规土葬、乱建坟墓将不再允许民政部门强制平毁，而是要由民政部门向法院提请解决，这不免大大影响到了民政部门的执法能力。
目前，殡葬管理立法的规格不高，规模很小，缺项较多，很多既有的规定或过于原则或因不合时宜缺少可操作性，不能给政府在解决殡葬复杂问题时提供充分有效的法律依据，也不能满足人们对于殡葬改革、殡葬服务、殡葬业经营发展的需求，已经严重拖后于社会现实。对此，专家呼吁，要在尊重民意、照顾习俗的基础上，加快《殡葬管理条例》乃至《殡葬法》的订立。
